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2018：PPP規范之年
如果說2016~2017年是PPP（政府和社會資本合作）發展的“增長年”或者“落地年”，那么到了2018年，很可能將迎來PPP的規范之年。剛剛開年，已經有多個省份密集公布了2018年的PPP工作計劃，其中“規范PPP發展”成為各省區市的共同目標。
數據顯示，截至2017年9月末，全國管理庫項目中處于執行和移交階段的項目（已落地項目）2388個，落地率35.2%，投資額4.1萬億元。在快速發展的同時，PPP行業也潛藏著一些隱憂，比如“明股實債”、忽視運營環節、過度依賴政府付費等等，這些做法都可能帶來地方隱性債務風險。目前，各級政府部門、銀行等金融機構包括社會資本自身，都正在審慎對待PPP項目，開始審查、清理其中隱含的風險點。
2018年開年剛剛兩周，已經有多個省（區、市）齊刷刷地交上了2017年PPP工作總結。據《每日經濟新聞》統計，截至1月12日，已有27個省份發布自己的總結，同時對2018年的工作進行了規劃。
經過近4年的迅速擴張，PPP市場到如今似乎迎來了一波調整期。在梳理上述工作總結時發現，有多個省份都將PPP項目規范化作為2018年工作的重點，恰似掀起了一場PPP的監管風暴。
比如山東省財政廳表示，將深入開展PPP項目“規范發展年”活動，嚴格項目入庫標準和管理要求，及時將條件不符合、操作不規范、信息不完善的項目清理出庫，著力規范項目運作，提升項目質量。
在2017年的11月，財政部曾發布《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（以下簡稱“92號文”），要求于2018年3月31日前完成本地區項目管理庫集中清理工作。
另一方面，規范PPP發展也是防范金融風險的重點工作之一。2017年底召開的全國財政工作會議明確，支持打好防范化解重大風險攻堅戰，重點是有效防控地方政府債務風險，堅決制止違法違規融資擔保行為，嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作、政府購買服務等名義變相舉債。
根據財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報披露的情況，如果按回報機制來進行統計，在管理庫的項目總數當中，截至2017年第三季度末，有39.5%屬于政府付費項目，如果算上政府市場混合付費的“可行性缺口補助類”項目，占比達到近80%，而且從2016年以來這一比例呈逐季提升之勢；而如果按管理庫項目的投資額來統計，政府付費項目和可行性缺口補助類項目的占比則已經超過了80%，其占比同樣也是逐季上升。
一位接近財政部的人士告訴《每日經濟新聞》，PPP的初衷是提高公益項目的運營效率，強調運營環節。有些地方政府將PPP視為單純的政府融資手段，大量推出政府付費類項目，如將市政道路等項目打包，把這類沒有收益、也沒有運營環節的項目交給企業建設，實際上就是“BT”（建設-移交）模式，這也大大增加了地方隱性債務風險。如今對存量項目出手進行清理，也是防風險的重要舉措。
多地嚴格把關入庫“兩個論證”手續不完整項目不予入庫
自2017年底開始，規范PPP發展的監管政策頻出，目前各級地方政府也開始加快清理入庫項目。
財政部金融司司長王毅曾在2017年11月公開表示，將組織開展項目庫集中清理，對不具備條件、沒有規范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。
隨后發布的“92號文”延續了這一思路，未按規定開展“兩個論證”是集中清理已入庫項目要求的第一條“紅線”。
“兩個論證”指的是物有所值論證、財政承受能力論證，前者包括PPP項目的風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等六項基本評價指標。獲得通過的項目，可進行財政承受能力論證，指的是識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，要求每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出占一般公共預算支出比例應當不超過10%。
注意到，從各地2018年PPP工作重點中可以看出，對入庫項目的論證資料要求更為嚴格。
以貴州省財政廳發布的工作重點為例，文中表示要做好項目規劃和管理，提高入庫項目質量、強化項目入庫論證資料，省財政廳會同相關機構認真解讀“92號文”并起草了全省的實施方案，嚴格新入庫項目審核標準、加快已入庫項目的清理整改工作。
再比如廣東省財政廳也指出，嚴把項目入庫審核關，其中，對物有所值評價和財政承受能力論證手續不完整的項目等不符合財政部規定的，一律不予入庫。
防范地方隱性債務風險過度依賴政府付費項目落地更難
PPP項目的回報機制也是此次的監管重點。按照“92號文”的規定，對于新項目入庫，要求進行嚴格把關，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質量。未建立按效付費機制的項目不得入庫。
業內普遍認為，PPP項目規范力度加大，尤其是過度依賴政府付費的項目未來落地難度將加大。
據了解，大多數政府付費類PPP項目的主要特征是無現金流的公益性資產、只存在最基本的簡單養護工作、不需要精細化的運營工作，比如市政道路等。
這一類項目備受地方政府、金融機構等多方青睞，其數量在PPP項目庫中占比較高。中國財科院在2017年底發布的《地方財政經濟運行調研總報告》中顯示，PPP項目入庫數量逐年增加，其中政府付費類項目占比最高，接近半數。可行性缺口補助類（即政府市場混合付費）項目次之，接近40%，兩者合計占到近九成。
前述接近財政部的人士分析稱，當前地方政府仍將PPP視為單純的政府融資手段，因此大量推出政府付費類項目，比如將市政道路等項目打包，沒有任何收益，交給企業建設，實際上就是“BT”模式，增加了地方政府債務風險隱患。
實際上，多數政府付費類項目缺乏運營，注重短期利益而輕視長期運營也是目前PPP存在的問題之一。“92號文”明確，采用BT方式實施的PPP項目不符合規范運作要求，要進行集中清理。
地方政府早已經注意到這個問題。2017年11月，江蘇省財政廳發布《關于進一步推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》明確，在項目庫的管理方面，對于無現金流、完全政府付費的項目需從嚴從緊控制。
山東省財政廳也表示，明確項目入庫標準，對前期手續不全、風險分配不合理、績效機制未建立等問題項目一律不準入庫，已經入庫的堅決清退剔除。
E20研究院執行院長薛濤分析認為，事實上受“92號文”影響最大的是純政府付費的、往往采用可用性付費模式，金額巨大、運營屬性差的項目類似于BT模式演化來的PPP項目（主要是PFI項目）。但這些項目中，也有部分值得也應該運用PPP模式，以增加資本機會和產業投入機會，同時加強政府公開，提高效率。
（資料來源：每日經濟新聞）